La mañana del 07 de febrero del 2020 en la ciudad de Tegucigalpa, Honduras hemos presentado, en el marco del lanzamiento del primer Observatorio de Política Criminal Anticorrupción (OPCA) el estudio “Estimación del impacto Macroeconómico de la Corrupción en Honduras”
Se realizaron las presentaciones de los hallazgos y una breve reflexión sobre la metodología empleada para la construcción de los indicadores, junto a las variables de medición y fuentes alternativas de construcción metodológica, que permite tener un estudio, primero en su categoría en el país.
Como parte de nuestra visión que exista en Honduras una sociedad con equidad, libertad, justicia, informada y crítica. A continuación compartimos los argumentos metodológicos del estudio y las presentaciones realizadas
Nota Metodológica del Estudio
El camino que se ha seguido, una vez advertida la naturaleza de la “estructura disipativa o difusa” del fenómeno de la corrupción. A pesar de la mirada atenta de los investigadores el fenómeno aparece y desaparece, muestra una porción y se oculta para volver a mostrar otra porción diferente. Es un fenómeno auto-organizado y metamórfico que incluye el hacer mutar los rostros y las expresiones de encumbrados personajes políticos y empresariales, así como soportado y sostenido por personas naturales con potencial delincuencial de considerable poder económico.
A pesar de su carácter espectral se trata de un verdadero régimen estructurado con propiedades de aparición y desaparición. Su capacidad de cambio le convierte en un sistema eficiente (construido de manera paulatina y discrecional) que siempre provee sobrados beneficios, que exceden el costo de una eventual captura bajo las frágiles redes del sistema nacional de administración de justicia al que ha llegado previamente una metástasis necesaria para que funcione en el marco de un singular Estado de Derecho.
Considerado todo lo anterior y siguiendo las reglas metódicas de R. Descartes, se ha procedido a dividir de forma convencional el fenómeno de corrupción en 15 partes. Quince subcategorías que permitan apreciar la especial funcionalidad del fenómeno y, sobre todo poder sumar y considerar los indicios pertenecientes a cada una de éstas 15 partes. Es importante destacar que este procedimiento no puede garantizar siempre el probable retrato de una especie de Fantasma Integral de la corrupción, pero al menos facilita acceder a una comprensión menos simplista.
En perspectiva la corrupción no solo consiste en sumar todos los sobornos grandes, medianos y pequeños, tampoco es sumar las cantidades de recursos desviadas ilegalmente hacia organizaciones partidarias. El fenómeno es mucho más COMPLEJO[1] aunque puede en determinados momentos, aparecer como un fenómeno de poca monta y bajo control de unas autoridades prístinas y de impecable honorabilidad. Pero, en verdad, los investigadores tratan de llamar la atención que no basta con estimar el monto global de la corrupción y compararlo respecto del PIB, pues éste fenómeno incluye la conformidad social de un 40% de la población – extrema pobreza- que está relativamente satisfecha con los “regalos” eventuales o expectativas que proceden de la clase política y que en casos extremos, pueden bajar desde las periferias a defender un ominoso estatus social para incluso morir tratando de preservar el sistema de corrupción instalado en el país.
Pero la vanguardia mediática implicando centenares de comunicadores contratados, será la primera en llamar de manera sutil a protestar por las intenciones reformistas y radicales de otros alzados en protesta por sucesos como los del Instituto Hondureño de Seguridad Social IHSS, la Empresa Nacional de Energía Eléctrica ENEE, entre otros ejemplos.
Acerca de la fiabilidad. Los datos acerca de la derrama de recursos generada por las 15 partes del fenómeno no cuentan con la misma certidumbre de, por ejemplo, las cifras de los estados financieros de una empresa legalmente constituida. Los corruptos no emiten sus estados financieros para que alguien sume los beneficios obtenidos contraviniendo el cuerpo legal. Así la fiabilidad de la cifra global de corrupción no podrá tener el grado de certidumbre del total de las exportaciones obtenidas sumando el universo de pólizas y estimando el comercio hormiga que se da en las fronteras.
Sin embargo, las cifras preliminares estimadas con la mayor rigurosidad técnica proceden de: a) de cifras oficiales en el caso de fuga de capitales y fraude fiscal y b) de decenas de casos investigados por el Consejo Nacional Anticorrupción CNA, el Tribunal Superior de Cuentas TSC, así como de otras instancias de sociedad civil y de Cooperación Internacional.
En complemento técnico, las estimaciones proceden de costos internacionales comparados y pueden utilizarse eventualmente para llamar la atención de los grandes tomadores de decisión que, obligados por la ciudadanía debieran sentarse a tomar nuevos cursos de acción para mejorar la certeza de las cifras o en el mejor de los casos, asumir la gravedad del fenómeno y cambiar los procedimientos de control y regulatorios a fin de dilatar las grandes avenidas por donde suele expresarse la corrupción.
Por supuesto, una de las grandes fuentes que alimenta la corrupción de Honduras procede de un silencioso crecimiento de eso que podría denominarse “economía del narcotráfico”[2], que supone la permanente acumulación de riqueza y su posterior derrame o volcamiento al resto de la economía. Esa gran masa de recursos estimada de nuestra parte en base estadísticas de Insigth Crime y otras agencias internacionales como Interpol, en unos 5 mil a 7,500 millones de dólares en el período 1975-2018, suponen ser el “capital semilla” que podría corromper jueces, diputados, alcaldes, militares, policías y además, mezclarse con el sistema político para producir narco diputados, narco jueces, narco militares, narco periodistas, etc. y en última instancia, lograr un control efectivo no solo de gran parte del territorio nacional y de la institucionalidad del Estado hondureño.
Veamos para el caso, lo que la prensa internacional denominaba al golpe militar de 1978 como el “golpe de la Cocaína” y sus fuertes implicación con el fenómeno de la corrupción:
“Son muy oscuras aún las razones del incruento golpe de Estado que el pasado lunes derrocó al presidente de Honduras, general Juan Alberto Melgar Castro, y le sustituyó por un triunvirato militar. Con las primeras noticias sobre el golpe, han vuelto a surgir especulaciones sobre la implicación de altos oficiales del Ejército en el tráfico de estupefacientes y en numerosos casos de corrupción”[3].
En los últimos 40 años, a pesar del ominoso ocultamiento por parte de las instancias nacionales encargadas, Honduras ha sido territorio “libre” para el tráfico de drogas y ello no ha sido inocuo para generar enormes fragilidades en el aparato institucional ya que gobiernos civiles y militares no han deliberado y atacado frontalmente este problema. De igual forma, el propio torcimiento de las instituciones ha favorecido mantener un silencio cómplice para voltear la vista a múltiples actos de corrupción en construcción de carreteras, edificios, puertos y aeropuertos y recientemente, en contratos de compra/venta de energía que favorecen a los mismos involucrados en actividades del crimen organizado. Esta digresión sobre la historia algo reciente de actividades de narcotráfico cobra sentido en lo referente al aspecto metodológico de la estimación del impacto macroeconómico de la corrupción en Honduras.
Si bien no existe una estadística oficial, internacional o nacional de las fuentes que alimentan la corrupción, es de suma importancia contar con un marco contextual que sitúe el problema del fenómeno de la corrupción como algo estrechamente asociado a problemas internacionales y regionales que no han podido ser frenados o contenidos ya que forman parte de aspectos geopolíticos[4] que desbordan las capacidades nacionales de enfrentarlos[5].
Sin dejar de señalar los problemas de medición-estimación, dada la propiedad de ser un fenómeno oculto o subyacente a la dinámica aparente del resto de fenómenos, es importante indicar que siempre será necesario poder delimitar el fenómeno de corrupción de otras actividades conexas o semejantes. La definición de fronteras entre estos tipos de problemas es, sin embargo, dictada por la propia realidad. Para el caso se señala que hay bandas criminales que cometen delitos con armas que les han sido prestadas por policías o militares que ejercen como empleados públicos. ¿Es eso exclusivamente delincuencia común?, ¿Es una mezcla frecuente entre delincuentes y empleados públicos?
Cabe en el contexto de la fiabilidad de los datos, considerar la creciente frecuencia de estudios realizados sin describir metodología y procedimientos de cálculo pero que fundamentalmente, tratan de generar preocupación entre los ciudadanos y tomadores de decisión. Un estudio reciente del Banco Interamericano de Desarrollo BID[6] estima el costo de la delincuencia, respecto del PIB como aparece en el recuadro.
El gráfico capaz de generar una gran preocupación nacional no identifica si en el estudio se han incluido los presupuestos de defensa y seguridad, o si por el contrario son los costos de la delincuencia desde la perspectiva de las víctimas.
En todo caso la actividad criminal y la violencia subsecuente, a la luz de la estimación cuantitativa existente en el cuadro, parece señalar la gran amplitud y frecuencia de casos que observa en Honduras respecto de otros países. Siempre siguiendo la temática de la fiabilidad de las cifras, será necesario mostrar elementos de contraste a los fines de asegurar cierta confianza en las magnitudes. Cabe incluso, advertir la posibilidad de subestimación[7] o sobreestimación[8] pues se trata de un fenómeno relativamente inasible o inasequible. Otro elemento importante como aspecto metodológico del estudio ha sido el disponer de la casuística de más de 1,000 casos de corrupción. De igual manera el estimar el nivel de involucramiento de empresas, funcionarios, políticos y delincuentes del Crimen Organizado, ha sido crucial para establecer proporciones de participación de diferentes agentes.
Dado el carácter de gran dinamismo y difuminación que exhiben los fenómenos de corrupción, ha sido de inestimable importancia considerar las acciones para obstaculizar la persecución de los corruptos: la ley de Secretos de enero de 2014, el nuevo código penal, propuesto en agosto de 2015. Posteriormente en enero de 2018, se impide que el Ministerio Público MP, la MACCIH y la Unidad de Fiscales Especiales Contra la Corrupción e Impunidad UFECIC investiguen casos de corrupción que involucran diputados, funcionarios y líderes políticos.
Con ello se enfatiza que; efectivamente, se trata de un fenómeno de auto-organización o, siguiendo las nociones de Maturana, este fenómeno observa una gran capacidad mimética cuando los actores de la corrupción adquieren la conciencia de ser observados. “Lo central en un sistema de este tipo es que su identidad proviene de un espacio clausurado de transformaciones, donde lo que les ocurre se determina internamente y donde todas sus operaciones se subordinan a la conservación de su organización, aunque experimenten cambios para compensar perturbaciones”[9].
Todos los participantes activos en el fenómeno de corrupción por mediación de eventuales acciones punibles dejan de ser visibles, pierden movilidad[10] y adquieren de manera temporal una apariencia de normalidad.
Por último, la regla de R. Descartes: “no aceptar como verdadera cosa alguna que no se sepa con evidencia que lo es”, significa el no consignar cifras que provengan de rumores, pero también advertimos que, por estar las instancias de justicia, frecuentemente involucradas en temas de corrupción, ha sido obligatorio plantear una relectura[11] de varios casos de corrupción. Este procedimiento cobra sentido en la medida que demuestra la existencia de una inteligencia colegiada, estructurada para minimizar los “efectos colaterales” de descubrir una acción gigantesca de corrupción.
El examen y análisis del universo de casos investigados por CNA, TSC y las instancias de sociedad civil orientadas a denunciar o investigar las manifestaciones de este fenómeno, también han generado la necesidad de consultar a analistas que, en los últimos años, han tratado de disponer de una perspectiva abarcadora del fenómeno y sus ramificaciones. (En el anexo se transcriben estas opiniones, aunque protegiendo por razones obvias, la identidad de cada uno de los participantes).
Descripción de Matrices para Estimar Magnitud del Fenómeno
Las matrices combinando tipos o modalidades de corrupción con determinadas categorías de gasto, supone representar formas diferenciadas de incidencia de la corrupción. La combinación de 15 modalidades de corrupción con 7 clases de Objetos de gasto permite disponer de 105 descriptores del fenómeno en el caso de las matrices. En el caso de las submatrices se trata de 15 modalidades de corrupción y 8 agentes participantes lo cual facilita 120 descriptores como complemento a la información estimada en las matrices.
En clave gnoseológica se asume que el fenómeno bajo estudio es como un mosaico de muchas piezas diferenciadas entre sí. De tal manera que no es precisamente de la misma índole de corrupción la que existe entre Nepotismo y Fuga de capitales. Tampoco entre el cobro/pago de una coima o soborno respecto que el hecho de compra/venta de influencias. De igual manera, el beneficio ilegal por la adquisición de medicamentos es diferente al beneficio por sobrevalorar una carretera. Tampoco es de la misma naturaleza legalizar contratos de energía cara que evadir el pago de impuestos.
Sin embargo, en todos los casos, existe una voluntad, individual o grupal, de obtener recursos fáciles evadiendo la normativa legal existente.
Los cuadros y la información consignada, es suficiente para trascender una visión plana del fenómeno de corrupción. Se comentará, no obstante, algunos aspectos de gran relevancia en los objetos de gasto involucrados cada año.
En complemento a lo expresado antes, para los fines de presentar un conjunto de matrices y submatrices se tomó la decisión de crear 15 definiciones atinentes directa o indirectamente a la estimación cuantitativa del fenómeno. Este procedimiento, siempre sujeto a cambios pues no existe un estudio referencial que sirva como guía, presupone un procedimiento de facilitar la estimación. No siempre se apela al uso de fórmulas matemáticas pues no existe un asidero en términos de constantes, variables y coeficientes.
En el caso de los 15 registros de corrupción se precisa delimitar su ámbito a los fines de facilitar la estimación en base a las dos fuentes arriba indicadas y al universo de casos que han salido a luz pública. Cabe señalar también que estas 15 modalidades de corrupción frecuentemente se encuentran aglutinadas en los códigos penales. En el caso de la legislación mexicana, para fines de ejemplificar, se agrupan varias en una sola, generalmente cohecho:
“Lo anterior se corrobora aún más con la utilización en la descripción típica del cohecho de la expresión “dadiva”, que por definición se vincula a la idea de otorgamiento gratuito, obsequio, regalo o prestación no obligada ni involuntaria, sino expresa o implícitamente aceptada. Es por ello que la figura del cohecho admite la posibilidad de aplicarse en sanción de las conductas tanto del que recibe o acepta, como de quien ofrece, promete o entrega, abarcando tanto a servidores públicos como a particulares y por esa razón el Código Penal para el Estado de México lo contempla en el capítulo VII del subtitulo II, denominado “Delitos contra la administración pública”, que forma parte del título primero denominado “Delitos contra el Estado”.”[1]
Esta aclaración contiene la finalidad de distinguir las acciones de los intervinientes y; principalmente, apreciar el sistema de reparto que es inherente al fenómeno de la corrupción.
Tabla Explicativa de las 15 Categorías de Corrupción
La corrupción como fenómeno macroeconómico que afecta todo el engranaje público y privado de un país admite para su mejor subdivisión los fines de facilitar la estimación cuantitativa del impacto y además, para diferenciar la complejidad de un todo que amerita ser especificado. Esta propuesta de dividir el fenómeno en 15 categorías obedece a un procedimiento cartesiano (dividir una dificultad en tantas partes como sea posible) que eventualmente, facilitaría la identificación de propuestas específicas de resolución de cada una de las diferentes modalidades.
En el cuadro Sinóptico siguiente se intenta justificar cada una de las subdivisiones del fenómeno.
Las categorías de Corrupción en tanto que Objetos Económicos de Gasto
Las matrices combinan filas y columnas. Las filas son las 15 clases de corrupción descritas en la sección anterior. Ahora, estas filas intersectan con columnas que consignan los siguientes nombres: 1.-Adquisición de bienes y servicios, 2.-Carreteras, 3.-Puertos y Aeropuertos, 4.-Construcción de edificios, 5.- Energía, 6.-Obras y Reparaciones Varias y 7.- Otros: Tangibles e Intangibles que generan ingresos ilegales. Operativamente; a fines de ilustrar, un caso de corrupción por sobreprecio en la adquisición de medicamentos estará en la celda donde se intersecta la fila denominada “Robo por sobreprecio en la adquisición de bienes y servicios” con la categoría económica de gasto denominada: “Adquisición de bienes y servicios”.
Conviene esclarecer la columna 7; Otros: tangibles e intangibles que generan ingresos ilegales. En este caso se consignan los pagos irregulares que realizan las loterías, casinos, compañías mineras, compañías de telefonía móvil, las planillas de activistas políticos y personal fantasma, alquileres de edificios que el sector público no usará y que vinculan acciones de “pago” a contribuyentes partidarios, etc. Cabe consignar que pagos como los referidos en casinos, loterías, telefonía móvil son en muchos casos, muy disímiles de los pagos que realizan en otros países. Recientemente para el caso se le renovó a una telefonía móvil por 7 años el derecho a operar pagando en total un aproximado de 28 millones – 4 millones por año- para una cantidad estimada de 5 millones de usuarios.
“Los operadores de servicios móviles y el ecosistema móvil en América Latina pagaron casi U$S 54.000 millones a los gobiernos nacionales en concepto de impuestos y aranceles reglamentarios en el año 2011.Esto constituyó un aumento de más del 30%, con respecto a los U$S 41.200 millones pagados en el año 2008.”[1]
Otra de las compañías de telefonía móvil que opera en Honduras no paga impuestos por Impuesto Sobre la Renta ISR durante los últimos 9 años. En todas estas operaciones que suponen cánones por pagos futuros existe el riesgo de que tengan lugar negociaciones ocultas. Es decir, que a través de las negociaciones los técnicos y políticos involucrados decidan apartarse de las tasas promedio que rigen en varios países. Para el caso en Costa Rica con la mitad de los usuarios las compañías mediante subasta pagaron 43 millones de dólares al Estado.
Por tanto, la columna de tangibles e intangibles vincula, los tratos gubernamentales con empresas nacionales e internacionales en negociaciones que involucran el futuro.
Es importante destacar que las diferentes matrices y submatrices que se presentan a continuación, es información procesada por el Equipo Técnico del FOSDEH.
[1] Deloitte, 2012. La Telefonía Móvil en América Latina y el Sistema Tributario. Pg.7. Cfr. https://www.gsma.com/publicpolicy/wp-content/uploads/2012/12/Mobile-telephony-and-taxation_overview_SPANISH_WEB.pdf.
[1] Cfr. http://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Documentos/Tesis/178/178517.pdf. Consulta realizada en julio 2019
[1] La complejidad de la corrupción exige marcos referenciales, nacionales e internacionales, para poder deducir lo oculto a partir de lo poco que sale a luz pública. Así, para el caso, el costo de un edificio privado, utilizando una unidad como M2, puede compararse con un edificio público, el costo de una carretera, un Km lineal a 5.75 metros de ancho puede compararse entre varios países y deducir una determinada magnitud de perjuicio. El costo internacional promedio de la energía fotovoltaica puede compararse con los contratos de energía del mismo tipo por la ENEE, etc., etc.
[2] En Honduras, a pesar de fuertes evidencias de vinculación del narcotráfico con militares y políticos, se ha solido silenciar el entrelazamiento entre estos actores. Valore este fragmento describiendo actividades del narcotráfico en los años setenta, publicado por Insigth Crime: “El tráfico de drogas continuó y, según muchos informes, aumentó en los años después de los asesinatos de los Ferrari. Algunos decían que ello se debía a las conexiones que se generaron en los años setenta entre narcotraficantes y altos rangos del ejército, incluyendo los supuestos vínculos de Matta Ballesteros con el jefe de las fuerzas armadas, el general Paz García. Este último se convirtió en jefe de Estado tras el llamado “golpe de cocaína” en 1978, que Matta Ballesteros supuestamente ayudó a financiar.”. Elites y Crimen Organizado en Honduras: Juan Ramón Matta Ballesteros.
[3] Cfr. https://elpais.com/diario/1978/08/11/internacional/271634410_850215.html (énfasis nuestro)
[4] El narco traficante Matta Ballesteros llegó a organizar un transporte aéreo legal, denominado SETCO, y realizó miles de vuelos entre Honduras y USA transportando pertrechos militares asociados al conflicto de Nicaragua, El Salvador y Honduras. Insigth Crime asegura que en esos vuelos también transportaba estupefacientes. Considere el fragmento siguiente: “En el centro de la ayuda estadounidense a los Contras estaba SETCO, una aerolínea que Matta Ballesteros estableció en Tegucigalpa. SETCO conectaba a Matta Ballesteros con los militares hondureños y el gobierno de Estados Unidos, que utilizaba la aerolínea para llevar suministros a los Contras a lo largo de la frontera de Honduras y Nicaragua en la década de los ochenta. Los registros muestran que el Departamento de Estado le pagó US$185,924.25 a SETCO entre enero y agosto de 1986.”. Op Cit. Elites y Crimen Organizado en Honduras.
[5] La grave problemática internacional del denominado problema Irán-Contras no parece ser un incidente aislado donde el delito se mezcla extrañamente con la gobernanza y con problemas ideológicos. Este problema, en el formato Irán-Contras, ha continuado, bajo una naturaleza y procedimientos semejantes, en el manejo de la problemática de: Colombia, Venezuela, Honduras.
[6] En el estudio del BID se muestra, sin conocer los detalles de cálculo, el costo global comparado de la delincuencia. Cfr. https://www.infosegura.org/seccion/honduras/
[7] En el presente estudio no se ha realizado una indagación profunda, con encuestas y entrevistas a profundidad, sobre la derrama económica ilegal del sistema de administración de justicia. Lo que los abogados pagan para que sus casos sean procesados con diligencia, lo que pagan los autores intelectuales de crímenes para que los jueces cieguen sus ojos a evidencias o indicios razonables.
[8] Sobrestimar el fenómeno representa, para el caso, que el sobreprecio de bienes y servicios que no necesariamente implique la extracción ilegal de recursos públicos, que sean, realmente, casos de “ineficiencia” en los patrones de racionalidad de los agentes tomadores de decisión. En una perspectiva ingenua podría afirmarse: El gobierno compra “caro” porque no tiene experiencia en comprar.
[9] Arnold Marcel et al, La Recepción del Concepto de Autopoiesis en Ciencias Sociales. Cfr. http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0187-01732011000200004 ( El biólogo chileno A. Maturana, ha sido el proponente del concepto Autopoiesis).
[10] Uno de los informantes al equipo de investigación narró lo siguiente: en las últimas semanas, junio de 2019, uno de los diputados llega puntualmente, cada semana, al plantel de Palmerola a recoger una bolsa de papel que contiene billetes que suman 100 mil Lempiras. Esto supone 400 mil Lempiras mensuales, más de 4 millones anuales que, en 5 años, representan más de 20 millones en un nuevo esquema de corrupción que; según los autores, no deja trazas.
[11] En uno de los casos de corrupción del IHSS varios empresarios adquirieron el rol de informantes y perdieron la calidad de delincuentes a cambio de denunciar a otros.